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一、歷史沿革
英國作為島國，歷史上邊境安全壓力相對較小，且曾是移民輸出規模遠超輸入的殖民帝國，其移民管理與邊境管控機構受重視程度較低，長期以來因循舊制，相關職能分散於海關、外交及警察等不同部門，存在功能不完整、效率較為低下的問題移民。但隨著二戰後“去殖民化”浪潮的推進，英國的移民輸入規模迅速增長，加之歐盟成立和冷戰結束後歐洲移民形勢發生根本性改變，英國政府已對其移民管理和邊境管控機構進行過多次調整，以求完善功能、集中事權、提高效率。特別是2001年“9•11”事件發生後，歐洲各國受到美國的影響，將移民管理和邊境管控視為關係國家安全的重大事項，相關機構受重視程度大為提升。英國亦效法美國國土安全部模式，整合簽證、移民及海關的邊境保護職能，成立了英國邊境署（UK Border Agency，UKBA）。
英國邊境署作為一個享有半自治地位的非內閣執行機構，一度擁有龐大的權力和資源移民。但隨後的實踐表明，這種高度集權的機構在英國水土不服。2012年，時任內政大臣特蕾莎•梅委託開展的獨立審查暴露出英國邊境署內部管理混亂、積壓案件數量驚人、執法重點模糊以及數字基礎設施嚴重滯後等深層次問題。更致命的是，由於缺乏部委的直接監管，該署的行政方針逐漸與國家政策脫節，封閉性極強，官僚主義嚴重，已經陷入難以挽回的結構性失能。
鑑於英國邊境署的失敗，英國政府於2013年決定撤銷該機構，將其三大核心職能——簽證服務、移民執法和邊境管控，重組為三個直屬於內政部的總局級機構，即英國簽證及移民局（UK Visas and Immigration，UKVI），負責高流量的簽證審批和客戶服務；移民執法局（Immigration Enforcement），專注於處理移民違法犯罪和驅逐非法移民；英國邊境部隊（Border Force），專注於口岸的執法和檢查移民。此次改革的核心是將執法權力收歸內政部，加強行政監管與問責；以及明確劃分移民管理的“服務”（簽證服務）、“守衛”（邊境管控）與“懲治”（移民執法）的職能界限，防止因職責不清導致的互相推諉。
二、法制基礎與政治導向
英國作為判例法國家，其移民執法權力來源複雜，但核心依據主要由以下成文法構成，其為一線警察和移民官員提供了剛性執法依據移民。首先是《1971年移民法》（Immigration Act 1971），奠定了移民管控的法律基石，明確了拘留、驅逐和檢查等核心執法權力的授權；其次是《2014年與2016年移民法》，確立了針對非法移民的所謂“敵意環境”（Hostile Environment）政策的法律框架，授權執法部門從社會經濟多維度，如銀行賬戶、駕照、租賃房屋等方面擠壓非法移民生存空間；最後是《2022年國籍與邊境法》（Nationality and Borders Act 2022），該法針對近年來愈演愈烈的非法移民乘小船渡過英吉利海峽偷渡英國的問題，首次將“在無許可情況下抵達英國”的行為定為刑事犯罪，大幅擴充套件了執法機構的海上攔截與刑事起訴權。
在政治層面，自2001年“9•11”事件、2015年後的“伊斯蘭國”恐怖威脅和敘利亞難民危機以來，英國移民執法體系愈發“安全化”，各機構的戰略目標被統攝在“控制移民數量、維護邊境安全、打擊濫用體系（‘濫用體系’指個人、團體或機構利用法律漏洞、欺詐手段或不誠信行為，獲取本不該獲得的英國移民身份、福利或商業利益，從而破壞移民管制的完整性）”這一總綱之下移民。移民執法不再僅僅是行政管理手段，而是演變為維護國家主權、完善社會治理的核心工具，強調“全政府”（Whole-ofGovernment）協同和情報導向的工作模式。
英國內政部使用軍用級無人機監控英吉利海峽偷渡活動
三、各機構的功能執掌
相較於權力集中的英國邊境署時期，現行體制更強調術業專攻移民。邊境部隊專注“線”的防守，移民執法局專注“面”的肅清，簽證局專注“源”的管控。三者在行政上相互獨立，在戰術上透過共用的內政部資料庫（如內政部移民案件處理系統，Atlas Case Work System）和情報中心實現聯動。
英國邊境部隊的巡邏執法船
移民執法局是內政部下屬專門負責打擊違反移民法行為、調查涉移民有組織犯罪並執行遣返的專門警察力量移民。該局擁有約5500名僱員，其中一線執法人員被稱為“移民官員”（Immigration Officers）。不同於一般的行政文員，移民官員擁有法定的逮捕、搜查（人身與住所）、扣押證據以及使用強制力的權力，其執法授權範圍在某些特定涉移民犯罪領域甚至大於常規警察。移民執法局已實現情報導向警務轉型，其利用來自內政部資料庫和稅務、警務等系統的交叉情報，在鎖定高風險目標後採取行動。其具體任務主要包括打擊非法務工與房屋租賃黑市，移民官員會定期對高風險行業，如餐館、建築工地、洗車行等，以及出租屋進行突擊檢查，不僅抓捕非法移民黑工，更側重透過鉅額民事罰款（每僱傭一名非法移民黑工最高可罰6萬英鎊）對非法移民的潛在僱主進行威懾，以此摧毀非法移民活動的經濟基礎。其次是刑事金融調查，該項任務由移民執法局內設專門機構負責，受過專業偵查培訓的移民官員針對有組織的“蛇頭”網路、製造假證件團伙以及涉移民犯罪洗錢鏈條進行調查，並擁有類似於英國國家犯罪局（在英國的地位相當於美國聯邦調查局）的高階調查手段。其三，移民執法局還負責管理英國全國的移民遣送中心，並在相關法律程式終結後執行強制遣送任務。
英國邊境部隊和移民執法局在執法活動中需要平衡國家安全與人權保護的需求移民。2009年，英國政府引入了“國家轉介機制”（National Referral Mechanism，NRM），當在移民執法行動中發現疑似跨國人口販運受害者時，邊境部隊和移民執法局將作為“第一響應人”啟動該機制，該人員一旦被評估機構認定有“合理理由”懷疑為受害者，其將獲得至少30天的“恢復與反思期”，其間不得被驅逐。然而，近年來執法部門發現該機制正被包括國際逃犯在內的部分非法移民及其律師用作對抗驅逐、爭取延長居留時間的工具。為此，內政部成立了移民執法主管機構（Immigration Enforcement Competent Authority，IECA），該機構是內政部為了防範非法移民和外國逃犯濫用英國庇護體系，從原屬於英國簽證及移民局，職能較為傳統、偏向於人權保護職能的負責人口販運受害者身份認定的“單一主管機構”（Single Competent Authority）中剝離出來成立的，並劃歸移民執法局，強調強硬執法和驅逐的職能，專門接手處理正處於驅逐程式或有犯罪記錄人員的“國家轉介機制”申請，旨在透過加速審批和收緊證據門檻，防止該機制被非法移民濫用。
英國簽證及移民局擁有約17000名僱員（含海外僱員），其雖是非執法類機構，但在整個移民執法體系中，它扮演著上游“過濾器”的角色移民。簽證及移民局的核心職能決定“誰可以進入英國”和“誰可以留在英國”，平均每天需要處理數萬份來自全球的簽證申請。對於移民執法而言，簽證及移民局的主要作用首先是海外甄別。該局透過在海外使領館和外包簽證中心的前端篩查，構築英國的“虛擬邊境”，利用大資料演算法，針對高風險地區或個人進行背景調查，將潛在威脅阻擋在領土之外。其次，對於已抵達英國並提出避難申請的人員，簽證及移民局負責進行關鍵的實質性面談並作出裁決。外國人一旦遇簽證及移民局拒籤或撤銷居留許可，該資訊會即時推送至內政部的資料庫，為移民執法局負責的後續抓捕和遣送提供法律前提。
（未完待續）
【作者簡介】李皛，中國人民公安大學涉外警務學院教師，博士研究生學歷，主要研究領域為涉外警務和邊疆學移民。
本文刊登於《現代世界警察》2026年2期
新媒體編輯 | 周辰其
原文編輯 | 馮苗苗
稽覈 | 王志禎 張敏嬌
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