《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）明確提出“建立‘市縣結合’的基礎教育管理體制”教育。在實踐上，該體制已經成為教育治理工具的創新方向，不少地區在學校規劃和共建、經費傾斜、編制統籌、教育質量提升等方面開展探索。對於新事物，相關文獻重點在論證其緣起和價值等方面，[1] 也有研究指出《綱要》沒有明確“市縣結合”與現行的“以縣為主”的教育管理體制之間的關係，[2] 說明該制度目前還存在很大的探索空間，實踐領域亟須市縣結合管理體制探索方法的指導。黨的二十屆三中全會透過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》要求堅持系統觀念，處理好效率和公平的關係，這是市縣結合管理體制改革探索過程中必須堅守的指引。本文從目標錨定、深度推進、模式選擇、注重實效、科學規劃等方面提出關鍵注意事項，旨在為各地探索市縣結合管理體制提供工作方法借鑑，助力改革有效落實，推進基礎教育公平優質發展。
目標錨定教育：預判預防潛在風險干擾
市縣結合的基礎教育管理體制改革以提高資源使用效率、促進教育公平優質發展為目標，這一改革涉及教育事權和財權的重新劃分、資源配置的結構性調整，市級教育管理許可權的擴大既可能產生積極影響也可能帶來潛在風險，需要首先做好風險的預判和預防教育。
堅持傾斜底部原則教育。部分地區曾發生的鄉村小規模學校教育經費被中心校挪用的案例警示我們，市級獲得更大財政和人事自主權後，也可能出現將教育資源優先用於品牌建設、債務清償等其他事項或者部分更有影響力的群體，導致資源配置不均風險。例如，市屬學校在教學質量和辦學條件上普遍優於縣屬學校，市級教科研和督導機構相比縣級機構具有更充足的經費保障和更完善的人員配置，但這些優勢資源也往往更多惠及市屬學校。調研還發現，某地級市對優質學校集中的核心城區的教育投入分擔比例高達90%。因此，市縣統籌改革不僅要關注縣域間的均衡發展，更要著力縮小市屬學校與縣屬學校、核心城區與其他區域的發展差距。改革過程中必須堅持傾斜底部的原則，打破行政隸屬關係壁壘，確保新增資源向弱勢群體和欠發達地區傾斜。
密切控制治理成本教育。在市縣結合的基礎教育管理體制改革提出之前，財政體制改革針對管理層級多導致的治理成本問題探索了“省直管縣”制度，改革的目標聚焦於克服“市擠縣”、組織規模大、行政成本高等弊端，促進城鄉統籌發展、提高治理效率。[3][4] 一項西部地區的案例研究顯示，2018—2022年，省直管縣上級補助到位情況、縣財政收入情況、一般公共預算支出情況均高於非省直管縣（區），“省直管縣”制度總體上有利於緩解欠發達地區財政困境。[5] 隨著省直管縣改革持續推進，地域較小的省份已實現全面省管縣模式，不同省份分別採取強縣擴權或薄弱縣扶持等差異化策略。《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》對財政“省直管縣”推進方向進行了再肯定。[6] 教育管理體制改革要關注財政體制改革動向並與其保持協調，不僅因為財政投入是教育管理體制的核心問題，還因為要警惕重複財政“省直管縣”改革前的老問題。因此，“市縣結合”的基礎教育管理體制改革必須同步建立科學透明的轉移支付制度，資金測算分配、支付金額要接受社會監督；完善教育經費投入和使用監管機制，關注教育經費的流動路徑和使用結果，研究行政執行效率最佳化方案，避免出現行政成本增加、經費跑冒滴漏等風險。
深度推進教育：強化體制改革的系統性
當前多數地區針對市縣結合管理體制的改革探索仍集中於教育系統內部，主要聚焦高中教育、職業教育及特殊教育等辦學層面的改革，尚未有效觸及財政、人社等跨部門的政策協同問題教育。
強化與財政體制改革的協同教育。教育投入責任是教育管理體制的核心，深化教育管理體制改革必然涉及省、市、縣三級教育投入責任的劃分。有研究資料顯示市本級財政能力並不理想，2022年272個地級市的平均財政自給率僅為56%。[7] 當市本級財政沒有能力對所轄區縣進行統籌卻必須發揮管理作用時，可能需要統籌使用原本直接到縣的中央和省級轉移支付，或者出現較多財權事權不統一的問題。新一輪省以下財政體制改革工作在財政事權劃分中提出適度強化教育的省級財政事權，推進省直管縣財政改革部分也提出加強對困難縣的直管，而對有利於加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣適度強化市級財政管理職責。從實踐來看，各省份在落實過程中呈現出差異化特徵：部分省份保持較高省級分享比例，有的則擴大財政省直管縣範圍，還有的傾向於強化設定區市的預算管理許可權。該項改革直接影響地方各級政府教育投入責任的劃分以及相應的事權劃分，各地市縣結合的管理許可權探索必須與本地財政事權的劃分政策相協調，確保財權事權一致以及教育投入的穩定保障。
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強化與人事制度改革的協同教育。當前教師編制跨區域統籌已成為應對人口結構性變化的關鍵舉措。部分市明確提出“市管縣用”中小學教職工編制管理模式，推動縣域間師資的合理流動和最佳化配置。面對編制緊縮和生源減少的雙重壓力，一些地區透過擴大合同制教師和勞務派遣教師的招聘規模來緩解當前學校師資短缺、未來超編的問題，一些地區已著手推進教師隊伍在全市範圍內的常態化流動機制建設。為確保制度改革順利實施，需要重點推進以下幾方面工作：一是建立全市統一的教師待遇標準體系，簡化跨區域流動審批程式，並逐步實現編制內外教師待遇平等；二是在權力上收過程中必須充分尊重學校辦學自主權，將教師聘用標準和招聘方式等核心許可權下放到學校，防止因過度行政干預而影響教育質量提升；三是完善教師交流機制設計，既要避免使交流淪為簡單的資歷積累途徑，又要重點關注“市管縣用”模式下教育資源薄弱地區優秀教師的流失風險。
強化全社會的協同教育。在推進市縣結合管理體制改革過程中，應圍繞資源投入和資源統籌兩個維度充分發揮社會協同的關鍵支撐作用。資源投入工作的核心在於激發社會參與動力，健全第三次分配支援基礎教育的制度保障。既要多種措施鼓勵社會力量以捐贈、設立專項基金、提供專業服務等形式補充基礎教育資源；又要關注企業捐贈落地和學校資源利用兩個關鍵環節，透過簡化流程、最佳化管理等方式激發捐贈方和受贈方的參與積極性，確保社會資源能夠高效惠及基礎教育領域。而資源統籌方面的工作重點在於整合市縣兩級的比較優勢。市級層面擁有研學實踐基地、醫教互促平臺、家庭教育指導等優質公共服務資源，應承擔全市社會教育資源的統籌規劃和分配職能，為全市學校建立資源共享目錄和調配機制；縣級層面則需要做好資源對接、活動組織和成效評估工作，透過市縣協同將優質社會資源下沉到縣域學校，解決縣域社會教育資源總量不足、分佈不均的現實問題。
模式選擇教育：堅持多角度的循證決策
首先，科學測算確定實施路徑教育。省以下財權事權劃分中稅種的劃分是重要內容，決定了各級財政未來的收入以及對教育保障的穩定性和增長能力。歷史上，分稅制改革提高了中央政府的財政能力，農村稅費改革降低了農民負擔，兩項改革的政策目標如期實現但也帶來一些負面影響，如財權事權統一不足、取消農村教育費附加但未及時補充經費缺口等，曾經導致區縣政府教育負債嚴重、農村義務教育學校運轉困難。[8] 因此，市縣結合管理體制的責權劃分要綜合考慮地方各級政府稅收分成調整方案、地區稅收總量變動趨勢、政策實施可能存在的制度漏洞等關鍵因素，採用邊際效應分析方法，構建從“完全市級統籌”到“完全縣級主導”的兩極間連續演化模型，推演評估不同模式的政策效果，選擇最適合本地的實施方案。
其次，實施利益相關方協同民主決策機制教育。建立利益相關方參與決策機制具有雙重價值，既是保障各方權益的必要舉措，也是防控政策風險的有效手段，需要重點考察不同利益主體對政策模式的接受程度及其可能的行為反應，這些因素將直接影響政策的落地成效。以史為鏡，市縣的責權劃分以市主導但必須經市縣兩級相關部門共同協商，同時強縣和弱縣均應有同等發言權。以教師流動政策為例，部分學校透過師資補充改善了人力資源配置，而有些學校則面臨課程設定調整、教師培養連續性、教師管理最佳化等現實挑戰，實施效果在地區和學校之間呈現顯著差異。再以教師流動政策為例，有的地方嚴格規定了教師流動條件，導致某校唯一的心理專業教師被交流出去，說明政策設計對現實複雜情況的調研考慮不夠充分。教育決策者要充分聽取政策所涉及各環節的聲音，尋求相對最優解降低潛在負面效果發生的機率。
最後，構建科學的效果評估體系教育。市縣結合的基礎教育管理體制探索是基於人口變化背景提出的，但尚未明確界定政策目標及相應的成效評估指標。根據我國教育政策的基本導向，評估體系應圍繞教育公平和質量兩大核心，並在人口變化的背景下增設效率指標。需要強調的是，資源配置效率評估需要避免簡單以單位投入服務學生數這種規模效益指標來衡量。從行政效率維度考量，應當重點關注市縣兩級教育行政管理在經費、人力及時間成本方面的總體變化；轉移支付資金的管理效能，包括資金到賬時效性和足額撥付情況等。就治理效能而言，評估需要著重考察“以縣為主”管理體制中的突出難題是否得到有效解決、現有模式的執行效能，透過系統性的利弊分析為後續改進提供依據。教育公平維度的評估應聚焦區縣間、市縣間、城鄉間學校發展差距改善情況。教育質量維度的評估重點在於師生負擔改善情況、質量監測表現的變化、學習機會的拓展程度，以及學校和社會的教育滿意度變化等。
注重實效教育：背景差異下的多樣化探索
基於資源條件的管理模式探索可有多種變體教育。在推進市縣結合的管理體制時，需要綜合考慮地域面積、人口規模、省以下多級政府間稅收分成模式以及地方資源條件等多元因素，積極探索省縣結合、市縣結合、以市為主、以縣為主等多種治理模式。上一輪教育事權與財權劃分改革已為“市縣結合”奠定了一定的實踐基礎，多數地市對下轄區縣採取分檔按比例分擔機制，部分地市還嘗試為區縣間自主合作創造條件。對於學生數量很少且持續大幅度下降，或學校總數較少、區縣數量較少，或各區縣發展功能和稅收差異較大的地級市，更適宜優先探索市縣結合甚至以市為主的管理體制。
基於能力的管理內容探索應因地制宜教育。有研究顯示，省直管縣改革在財力較強的省份實施時顯著提高了縣域人均公共教育支出，而在財力較弱的省份則使得試點縣市人均公共教育支出顯著減少。[9] 市縣結合的基礎教育管理體制涉及區域教育標準的統一和落實，各地實踐也呈現顯著差異。例如，某市將中小學及中職教師績效工資總量提升至事業單位基準線的2倍，其中縣域高中和農村牧區教師更提高至2.5倍；而另一市僅對農村義務教育階段貧困家庭學生班車費用進行補助，按市級標準由財政負擔20%；更有部分地區農村學校佈局調整產生的交通成本仍由家庭承擔。這些差異折射出地方財政能力強弱懸殊，各地應在按法定確保教育投入的基礎上，根據實際情況選擇差異化的實施路徑和推進節奏。
科學規劃教育：平衡公平質量效率三要素
學校佈局規劃要確立統籌不等於教育集中的認識教育。在國土空間規劃體系中，地市級政府承擔著統籌佈局的職責，其中區縣學校建設規劃作為重要組成部分，原則上應當遵循社羣人口分佈進行科學配置。一般趨勢為小學集中於鄉鎮中心，初中普遍向縣城遷移，鄉村高中鮮見。部分地區鄉村學校過度撤併現象導致了教育資源的過度上移和集中化問題，個別縣域甚至將所有義務教育階段學生集中在縣城就讀，有的地級市城鎮學校學生佔比已達80%。這種集中化趨勢顯著增加了農村學生的就學家庭成本和社會適應成本，即便生均經費支出實現形式上的均等化，也難以真正體現教育公平原則。人口減少是導致農村學校撤併的重要原因，其他因素的影響也非常關鍵。一項研究顯示，歐洲地區在城鎮化和出生率下降程序中，經歷了關閉和重開小型學校爭論的曲折路程，雖然很多國家都採用了線性規劃模型平衡空間公平和辦學成本問題，出資方的經濟能力仍是小型學校存亡的關鍵因素之一。即辦學投入主體經費充足時樂於保留學校，經濟壓力大時則傾向於關閉學校；如果出資方是外部主體，小學所在社羣沒有出資壓力也傾向於保留學校。[10][11] 在我國，過去的土地財政、刺激城鎮化的需求，以及辦學成本過高、區縣財政投入能力不足等也是影響農村學校撤併的關鍵因素。在當前的市縣結合管理體制改革中，如果市級能夠負責更多的教育經費，在土地財政熱潮退燒的當下，區縣政府和教育部門可能會更加實事求是地規劃學校佈局，保障農村學生就近入學減輕家庭經濟負擔，以及減少教育資產流失浪費。國家確定未來農村公共服務的發展方向是推動優質資源向基層延伸、向鄉村覆蓋、向偏遠地區和困難群體傾斜，構建與常住人口分佈相適應的公共資源配置機制，保障鄉村社會形態完整有效。[12][13] 因此，農村學校作為重要的公共服務內容應避免大規模撤併。此外，應轉變將農村學校簡單等同於低質量教育的錯誤認知，事實上部分特色鮮明的鄉村學校甚至能夠吸引城鎮生源。
融合公平、質量和效率理念修改辦學規模標準教育。辦學規模有關標準與投入效率、教育質量和教育公平高度相關。從短期成本角度考慮效率的計算主要關注生均成本，從長期成本角度考慮則包括教育教學效率，更多的學生能夠獲得更多教師關注並用更少的時間獲得更大程度的發展，這也是教育公平和教育質量提升的內涵。深化教育管理體制改革應建立在加強辦學規模標準的研究和設計的基礎之上。一是要確定合理的學校辦學規模。多數發達國家中小學校的適宜規模通常控制在千人以下，以日本為例，學校規模標準為12—18個班級，25個及以上班級的學校作為大校，31個及以上班級的學校定為超大校需要進行整改。[14] 當前我國大規模集中辦學雖能實現短期的資金節約，但可能帶來未來較多校舍閒置或學生通勤距離過長的結構性矛盾。二是在學校新建和改擴建過程中，一方面要預先考慮人口變化因素，為未來可能的校舍功能轉型預留空間，另一方面應考慮落實兒童友好的學習空間理念。芬蘭繼2016年推出新國家課程後正在進行學校改造，將傳統的封閉教室改為更靈活的開放式佈局，教室牆壁可移動，並增加戶外遊樂場地，透過空間重構提升學生的參與度和創造力。[15] 三是要儘快修改班額標準並按班級數確定教師數。編制緊張也是地方政府合併農村學校的一個重要影響因素。編制和人社部門嚴格按照生師比標準管理區域內的教師編制和崗位，不少地區已經依據當前的教師配置標準將超編教師調整到其他行業，教育部門維持小規模學校或者探索小班化教學則需要從其他學校調劑教師編制。因此，市縣結合管理體制改革走向深入的同時必須同步探索班級組織和教師配置方法的修改與完善。
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本文系中國教育科學研究院中央級公益性科研院所2024年度基本科研業務費專項資助“人口變化背景下基礎教育市域統籌案例研究”（課題編號教育：GYH22024017）的研究成果
（任春榮作者系中國教育科學研究院教育評價與督導研究所副所長、研究員）
《人民教育》2026年第10期
作者教育：任春榮
